Draagvlak voor parkeerbeleid wordt vaak niet goed gemeten. Deze studie laat zien hoe het beter kan.

Auteurs: Martijn de Vries^ab, Charlotte Tuit^b, Niek Mouter^ab

^{a: TU Delft, Faculteit Techniek,Bestuur en Management, b: Populytics.}

Steeds meer gemeenten overwegen om minder openbare ruimte aan de auto te geven. Parkeerbeleid implementeren is echter geen gemakkelijke opgave. Concrete maatregelen zoals het verwijderen van parkeerplaatsen of verhogen van parkeertarieven stuiten vaak op stevige weerstand vanuit de samenleving. Op basis van referenda en opiniepeilingen wordt vaak beweerd dat er geen draagvlak voor is, maar het is de vraag of deze instrumenten het draagvlak goed in beeld brengen. Wij beargumenteren dat een draagvlakmeting verfijnder moet zijn naarmate de complexiteit toeneemt. Als gemeenten een eenvoudig instrument kiezen (zoals een referendum) voor een complexe beleidskeuze (wat parkeren vaak is), dan kunnen inwoners misleid worden en de uitkomsten onbruikbaar zijn. Dit artikel laat zien hoe het ook anders kan.

Redenen voor ingrijpend parkeerbeleid

Steden staan voor complexe uitdagingen rond de inrichting van een leefbare en bereikbare openbare ruimte. De ruimte in de stad is schaars en veel zaken maken aanspraak op de schaarse ruimte. Er is bijvoorbeeld meer ruimte nodig om het groeiende aantal inwoners te huisvesten, om steden groener en beter bestand tegen klimaatverandering te maken en om de veiligheid van voetgangers en fietsers te verbeteren. Voor dit soort ontwikkelingen is vaak een herverdeling van schaarse openbare ruimte nodig. In lijn met een visie op “straten voor mensen” in plaats van “straten voor verkeer” overwegen veel gemeenten daarom minder ruimte te geven aan gemotoriseerd verkeer.

Verandering levert altijd weerstand op

Wie een verandering van de status quo voorstelt krijgt onvermijdelijk met weerstand te maken. Mensen die het gevoel hebben er op achteruit te gaan – bijvoorbeeld omdat ze vrezen de auto niet meer voor de deur te kunnen parkeren – zullen zich namelijk uitspreken vóór het behoud van de bestaande situatie. Alhoewel de meeste professionals de voordelen van strengere parkeerregulering inzien is dit dus absoluut geen garantie voor de implementatie. Sterker nog, in veel gevallen belemmert maatschappelijke weerstand de implementatie van parkeerplannen. In Amersfoort (2023), Haarlem (2024) en Katwijk (2024) stemde onlangs bijvoorbeeld een ruime meerderheid tegen de voorgestelde parkeerplannen (74–82%). Deze uitkomsten kunnen erop wijzen dat er onvoldoende draagvlak voor ingrijpend parkeerbeleid is. Maar een andere verklaring is dat referenda en eenvoudige opiniepeilingen een vertekend beeld geven.

Een afwegingskader voor verschillende soorten draagvlakmetingen

Er bestaan verschillende methoden om het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen te meten die allemaal voor- en nadelen hebben, afhankelijk van de situatie. In de praktijk wordt vaak voor een binaire keuzetaak (referendum of opiniepeiling) gekozen zonder eerst een gedegen probleemanalyse te doen. Uit ons onderzoek over het parkeerreferendum in Haarlem blijkt dat dit nadelige gevolgen kan hebben.[i]

Om beleidsmakers te ondersteunen bij het selecteren van het juiste type draagvlakmeting ontwikkelden we daarom een afwegingskader (zie tabel 1).[ii] Als vuistregel geldt hierbij: hoe complexer het beleidsvoorstel, hoe geavanceerder het meetinstrument moet zijn. De meest eenvoudige manier om draagvlak te meten is een binaire keuzetaak (of referendum). Inwoners kunnen dan alleen ‘voor’ of ‘tegen’ een specifiek beleidsvoorstel stemmen, wat geschikt is voor eenvoudige beleidsvoorstellen. Het meest geavanceerde instrument is een portfolio keuzetaak, waarbij inwoners als het ware ‘op de stoel van een beleidsmakers plaatsnemen’ en zelf een pakket aan maatregelen samenstellen terwijl ze rekening houden met effecten (bijvoorbeeld op de beperkte openbare ruimte). Dit type keuzetaak is het meest geschikt voor de meest complexe beleidskeuzes. In tabel 1 vatten we de voor- en nadelen van deze instrumenten samen. Onder de tabel werken we de voor- en nadelen nader uit aan de hand van drie concrete voorbeelden.

Tabel 1: Afwegingskader voor het type draagvlakmeting, afhankelijk van het type vraagstuk

Binaire keuzetaken zijn geschikt voor simpele beleidsvoorstellen

De literatuur onderscheidt vier voordelen van binaire stembiljetten (zie tabel 1). Kort gezegd geldt dat de eenvoud van een binaire stelling het belangrijkste voordeel is: dit is de makkelijkste manier om (gebrek aan) steun voor een beleidsvoorstel uit te drukken. Daardoor is een binaire keuzetaak het meest geschikt om maatschappelijk draagvlak te meten voor beleidskwesties met een duidelijk ja- of nee-antwoord. Zo organiseerde Parijs onlangs twee binaire referenda waarin een meerderheid vóór een hogere parkeerbelasting op SUVs en een verbod op elektrische stepjes stemde.[i] In dit soort situaties stellen binaire referenda burgers in staat om de voor- en nadelen van twee opties eenvoudig af te wegen, terwijl complexere keuzetaken de kwestie onnodig zouden vertroebelen.

Maar binaire stembiljetten hebben ook nadelen, die steeds problematischer worden naarmate de complexiteit van een beleidsvoorstel toeneemt. Zo blijkt uit onze analyse van het parkeerreferendum in Haarlem dat veel inwoners genuanceerdere voorkeuren over het vraagstuk hadden willen delen, wat het binaire stembiljet niet toeliet.ⁱ Uit talloze studies blijkt dan ook dat binaire referenda vatbaar zijn voor status quo bias, waarbij deelnemers in lijn met het adagium ‘if you don’t know, say no’ stemmen.ⁱⁱ Een ander nadeel is dat het voor kiezers onduidelijk is wat precies de implicatie van een meerderheidsstem tegen is. Betekent dit het behoud van de status quo of een aanpassing van de voorgelegde beleidsnota? Rondom parkeerdossiers geldt vaak het tweede. Niets doen aan de toenemende parkeerdruk is in veel steden geen optie vanwege eerder (democratisch) vastgestelde omgevingsvisies. In zulke gevallen is een binair referendum eigenlijk een vorm van schijnparticipatie, want veel inwoners denken dat ze tegen strenger parkeerbeleid in het algemeen kunnen stemmen. Wanneer de gemeente na een meerderheidsstem tegen dan toch doorgaat met de ontwikkelingen van alternatieve parkeerplannen levert dit dus veel verwarring en teleurstelling op. Zo zien we dat het presenteren van een complexe beleidskwestie als een scherpe binaire keuze bijdraagt aan de verdere polarisatie van de lokale politiek. De framing van een complex voorstel in een voor- of tegenvraag tijdens de referendumcampagne draagt hier sterk aan bij. Dit alles kan de politieke zoektocht naar consensus na een binair referendum aanzienlijk bemoeilijken.ⁱ

Multi-optie keuzetaken zijn geschikt voor enigszins complexe beleidsvoorstellen

Deze nadelen van binaire referenda kunnen in sommige situaties verholpen worden met multi-optie draagvlakmetingen (zie tabel 1). Dit instrument is met name geschikt voor beleidsvoorstellen die te complex zijn voor een helder ja-of-nee antwoord, maar wel voldoende gestructureerd zijn zodat burgers meerdere beleidsopties kunnen begrijpen zonder de extra informatie die in een portfolio keuzetaak kan worden verstrekt (zie hieronder). Een voorbeeld van zo’n beleidsvoorstel is de invoering van parkeerbeleid in een specifiek stadsdeel. Zo bleek uit een multi-optie referendum over het verminderen van autoverkeer in het centrum van Amsterdam dat een meerderheid voor één van de beleidsvoorstellen was.[ii] Een recenter voorbeeld komt uit de gemeente Leidschendam-Voorburg, waar een digitale draagvlakmeting is uitgevoerd over de invoering van parkeervergunningen rondom the Mall of the Netherlands.[iii] De keuzetaak bestond uit drie antwoordopties: (a) steun voor het vergunningensysteem onder de voorwaarden van de gemeente (bijv. een bepaalde prijs, het aantal bezoekersuren, vrijstellingen, enz.), (b) steun onder alternatieve voorwaarden (respondenten konden aangeven welke voorwaarden aangepast moesten worden) en (c) geen steun, ongeacht de voorwaarden. Deze meting resulteerde niet in een onvoorwaardelijke meerderheid steun voor het beleidsvoorstel van de gemeente, maar door opties (a) en (b) te combineren, bleek dat er onder andere voorwaarden (een lagere prijs) in de meeste wijken veel steun voor vergunning parkeren was (60–70%). In een binaire keuzetaak hadden inwoners zulke nuances niet kunnen delen, wat waarschijnlijk meer ‘tegen’ stemmen had opgeleverd.

Portfolio keuzetaken zijn geschikt voor zeer complexe voorstellen

Multi-optie keuzetaken zijn echter niet zo geschikt in zeer complexe situaties. Denk bijvoorbeeld aan een gemeente breed maatregelenpakket gericht op het verbeteren van de openbare ruimte. Het parkeerreferendum in Haarlem ging in feite over zo’n zeer complex voorstel, alleen werd het debat volledig gedomineerd door de meest ingrijpende maatregel: betaald parkeren. Allerlei andere maatregelen, zoals de uitbreiding van het aanbod van deelmobiliteit en de aanleg van meer groenvoorzieningen, verdwenen volledig naar de achtergrond. In zulke situaties is een binair (of multi-optie) referendum ongeschikt en kan je beter een Participatieve Waarde Evaluatie (PWE)-raadpleging organiseren.ⁱ Deze methode wordt steeds vaker gebruikt om draagvlak voor complexe beleidsvoorstellen in beeld te brengen.[iv] Het voornaamste verschil met de hiervoor beschreven instrumenten is dat deelnemers in een PWE-raadpleging niet één stem uitbrengen (voor of tegen of een keuze tussen meer beleidsopties), maar verschillende beleidsopties in samenhang beoordelen. In complexe situaties heeft zo een portfolio keuzetaak vier voordelen.

Het voornaamste voordeel is dat een portfolio keuzetaak bijdraagt aan ‘voter empowerment’. Veel mensen hebben geen volledig gevormde opvattingen over complexe beleidsvoorstellen, daarom is het belangrijk is om ze mee te nemen in de complexiteit van het vraagstuk en de belangrijkste afwegingen. Een bijkomstig voordeel is dat dit realistischere keuzes faciliteert. Deelnemers aan een portfolio keuzetaak kunnen namelijk gedwongen worden om rekening te houden met beperkingen, zoals een beperkt budget of schaarse openbare ruimte (zie figuur 1). Zo ervaren burgers de keuzepijn die beleidsmakers ervaren, wat meer begrip voor ingrijpende maatregelen kan opleveren. Dit bleek bijvoorbeeld uit de PWE-raadpleging die we na het Haarlemse parkeerreferendum deden. We zagen dat 10% van de inwoners koste wat kost de auto prioriteerde, dat 25% juist helemaal niet inzette op de auto en dat 65% ergens hiertussen zat, terwijl het referendum suggereerde dat 82% tegen de beleidsnota was.ⁱ Doordat deelnemers aan een PWE-raadpleging hun keuzes ook motiveren, levert dit instrument bovendien gedetailleerde inzichten op in de waarden en zorgen van inwoners. Zeker wanneer er nog allerlei scenario’s of beleidsvarianten overwogen worden, kunnen beleidsmakers deze inzichten goed gebruiken om beleidsvoorstellen aan te passen op basis van de voorkeuren en waarden van burgers, zodat deze op meer maatschappelijk draagvlak kunnen rekenen.

Figuur 1: een portfolio keuzetaak over de verdeling van de openbare ruimte in Haarlemse wijken.
Iedere optie had een ander effect op de totale ruimte op straat (niet alle opties zijn zichtbaar).

Conclusie

Op basis van onze vergelijking van binaire-, multi-optie en portfolio keuzetaken raden wij beleidsmakers aan om zorgvuldig te overwegen welk instrument het meest geschikt is om het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen in beeld te brengen. Ons afwegingskader is nog niet volledig maar kan wel gebruikt worden om geïnformeerde keuzes te maken, rekening houdend met de complexiteit van het vraagstuk. Dit is belangrijk omdat beleidskeuzes gericht op veranderingen in de openbare ruimte vaak ter discussie worden gesteld. Welk instrument wordt gebruikt om deze discussie te voeren heeft grote invloed op de dynamiek van het debat.

Referenties

[i] Bron: de Vries, M.O., Mouter, N., Tuit, C.M., te Brömmelstroet, M. van Wee, B. (pre-print). Which public support? Comparing voting instruments in the context of transformative urban mobility policy proposals. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=5737573.

[ii] Gebaseerd op: Wagenaar, Charlotte (2019). Beyond for or against? Multi-option alternatives to a corrective referendum. Electoral Studies, 62, 102091. Link: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2019.102091.

[iii] Bronnen: Köllinger, C. (2024). Paris introduces triple parking fees for SUVs. EU Urban Mobility Observatory.

Link: https://urban-mobility-observatory.transport.ec.europa.eu/news-events/news/parisintroduces-triple-parking-fees-suvs-2024-02-12_en. González, S. (2023). Paris bans rental scooters by popular vote. El País. Link: https://elpais.com/clima-y-medio-ambiente/2023-04-02/paris-expulsa-a-los-patinetes-de-alquilerpor-votacion-popular.html.

[iv] Reformatorisch Dagblad (1992). Meerderheid A’dam voor autoluw centrum. Uitgave donderdag 26 maart 1992.
Link: Digibron, Meerderheid A’dam voor autoluw centrum

[v] Tuit, C., de Vries, M., Vroom, R. (2025). Resultaten van een vragenlijst over parkeren rond de Mall of the Netherlands. Populytics.  Link: 4464 Rapport Populytics draagvlakmeting over parkeren rond the Mall of the Netherlands.pdf

[vi] Mouter, N., Beumer, M. (2024). De Participatieve Waarde Evaluatie: ervaringen met een nieuwe vorm van grootschalige burgerparticipatie. Bestuurswetenschappen (78) 4. Doi: 10.5553/Bw/016571942024078004005. Link: Mouter-Beumer-Ervaringen-met-PWE-Bestuurswetenschappen-20244.pdf