Nota parkeernormen en open normen in een bestemmingsplan: hoe toetst de bestuursrechter?

Nagenoeg ieder bestemmingsplan in Nederland bevat de planregel dat ‘moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid ‘waarbij de norm ‘voldoende parkeergelegenheid‘ in veel gevallen bij beleidsregel – een Nota parkeernormen – wordt uitgewerkt. Met het oog op de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de Afdeling bestuursrechtspraak eerder dit jaar een conclusie gevraagd aan de Advocaat-Generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak over de vraag hoe regels in een onherroepelijk bestemmingsplan die verwijzen naar een beleidsregel, moeten worden getoetst in het kader van een procedure tegen een verleende omgevingsvergunning op basis van die planregel en bijbehorende beleidsregel. Op 5 april 2023 is hiertoe een conclusie uitgebracht. Op dit moment wordt gewacht op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. In afwachting van deze uitspraak is het relevant om de conclusie alvast te bespreken. Hoewel de concrete casus niet over parkeernormen ging, is de conclusie relevant voor open normen in een bestemmingsplan met betrekking tot parkeren.

Van de redactie Vexpansie  | Tekst: Danielle Roelands-Fransen, Advocaat-partner Pels Rijcken

Een planregel waarbij naar een beleidsregel – zoals een Nota parkeernormen – wordt verwezen wordt een ‘open norm‘ genoemd. In eerdere jurisprudentie is al duidelijk geworden dat die open norm voldoende concreet en objectief begrensd moet zijn, oftewel voldoende duidelijk moet maken wat nu de regel is waar een planinitiatief aan moet worden getoetst. Dat wordt ook wel het Belvedère-toetsingskader genoemd. Waar eerdere jurisprudentie dus ging over de vraag of de planregel in het bestemmingplan zelf de toets der kritiek kan doorstaan, gaat voornoemde conclusie in op de vraag op welke wijze de bestuursrechter open normen in regels van een onherroepelijk omgevingsplan kan toetsen in een vergunningprocedure. Daarbij gaat het om open normen die worden uitgewerkt met een beleidsregel die tussentijds kan worden gewijzigd. Daartoe wordt in het bestemmingsplan een zogenoemde ‘dynamische verwijzing’ opgenomen, dat is de bevoegdheid om de beleidsregel tussentijds te wijzigen waarbij de gewijzigde versie steeds als toetsingskader geldt. In dit artikel wordt als voorbeeld steeds de Nota parkeernormen genoemd. Deze kan immers periodiek wijzigen aan de hand van concrete ontwikkelingen of om beleidsdoelen te realiseren.

Hoe indringend toetsen bij onherroepelijk bestemmingsplan?

Het zogenoemde ‘evidentiecriterium’ brengt mee dat een planregel, die geldt als toetsingskader voor een omgevingsvergunning, niet opnieuw kan worden onderworpen aan dezelfde rechtmatigheidstoets die is gehanteerd bij de eerdere beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan. De open norm in het bestemmingsplan wordt alleen onverbindend of buiten toepassing gelaten als evident is dat die open norm in strijd is met hogere regelgeving of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ratio achter het evidentiecriterium is het beginsel van de formele rechtskracht en de rechtszekerheid. Men moet erop kunnen vertrouwen dat een norm die onherroepelijk is, niet zomaar alsnog buiten toepassing moet blijven. Toch kan het voorkomen dat pas met het verlenen van een omgevingsvergunning duidelijk wordt welk effect de planregel en bijbehorende beleidsregel heeft. In dat geval kan het nodig zijn om tegen de verleende omgevingsvergunning in beroep ook iets naar voren te brengen over de onherroepelijke planregel en de daaraan gekoppelde Nota parkeernormen. In de conclusie doet de Advocaat-Generaal voorstellen hoe je dat zou kunnen vormgeven.

In de conclusie wordt door de Advocaat-Generaal het volgende onderscheid gemaakt:

• Een planologische beleidsregel – Nota parkeernormen – die bekend is ten tijde van de bestemmingsplanprocedure;
• Een planologische beleidsregel – Nota parkeernormen – die wordt gemaakt of gewijzigd nadat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden: oftewel een ‘posterieure beleidsregel’.

Situatie 1: planologische beleidsregel bekend ten tijde van beroep bestemmingsplan

Als bij de rechterlijke toetsing van een omgevingsvergunning duidelijk is dat de planologische beleidsregel al bekend was ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan, dan had de inhoud van de beleidsregel betrokken kunnen worden bij de rechtmatigheidstoets van de planregel in de bestemmingsplanprocedure. In die situatie moet in beginsel van de rechtmatigheid van de planregel en bijbehorende beleidsregel uitgegaan worden. Bezwaren hadden in de procedure tegen het bestemmingsplan zelf naar voren gebracht moeten worden en kunnen dan dus niet opnieuw uitgebreid aan de orde komen bij de toets van een omgevingsvergunning die gebaseerd is op die planregel en beleidsregel. Anders gezegd, het is onder die omstandigheden niet mogelijk om in bezwaar en beroep tegen een omgevingsvergunning aan te voeren dat de parkeereis die volgt uit het bestemmingsplan in samenhang gelezen met de Nota parkeernormen, niet toegepast mag worden omdat de daartoe in de beleidsregel opgenomen normen niet kloppen. Dat argument zou in deze situatie in het kader van de procedure tegen het bestemmingsplan naar voren moeten worden gebracht.

Situatie 2: posterieure planologische beleidsregel

De inhoud van een na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan gewijzigde of vastgestelde beleidsregel, oftewel een posterieure beleidsregel, kan daarentegen niet zijn betrokken bij de rechtmatigheidstoets van de planregel in de bestemmingsplanprocedure. In dat geval ligt het voor de hand om de formele rechtskracht van een planregel minder zwaar te laten wegen, aldus de Advocaat-Generaal. Hij stelt dan ook voor dat een planregel die ten grondslag ligt aan een verleende omgevingsvergunning onder die omstandigheden wordt getoetst aan de hand van dezelfde toetsingsmaatstaf die in de bestemmingsplanprocedure zou zijn toegepast: het eerdergenoemde Belvédère-toetsingskader.

Exceptieve toetsing van de planologische beleidsregel

Op grond van artikel 8:3 lid 1 aanhef en onder a Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel. Kenmerk van een dynamische verwijzing naar een beleidsregel in een bestemmingsplan, is dat die beleidsregel geen onderdeel is van het bestemmingsplan en daarmee geen object van rechterlijke toetsing is. Een bestuursrechter kan een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel wel ‘exceptief toetsen’. Dat houdt in dat in een geschil over een besluit, bijvoorbeeld over een omgevingsvergunning, dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel de vraag kan worden gesteld of dit voorschrift in strijd is met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen met als doel om dit buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren. De Advocaat-Generaal ziet een taak voor de rechter om – voordat een planregel onverbindend wordt verklaard – te onderzoeken waar de beweerde onrechtmatigheid in schuilt: in de planregel, in de beleidsregel of in beiden. Als wordt aangenomen dat een beleidsregel een vorm van verlengde normstelling betreft, dan is een indringender exceptieve toetsing van beleidsregel gerechtvaardigd. Om het verlies aan rechtsbescherming te beperken en recht te doen aan het normstellende karakter van een beleidsregel, stelt de Advocaat-Generaal voor om de inhoud van een beleidsregel in een exceptieve toetsing te toetsen alsof het een planregel is. Dat zou ook betekenen dat de beleidsregel moet worden gelegd langs de maatstaf die geldt voor de vaststelling van planregels (artikel 3.1 Wro en artikel 2.4 Omgevingswet).

Relevantie voor de praktijk?

Als de Afdeling bestuursrechtspraak deze conclusie overneemt, dan heeft dat voor de praktijk tot gevolg dat onherroepelijke planregels rondom parkeren die worden uitgewerkt bij beleidsregel toch nog aan een volledige rechterlijke toets onderworpen kunnen worden in een procedure tegen een verleende omgevingsvergunning. Gemeenten kiezen nu veelal voor het neerleggen van parkeernormen in een beleidsregel, juist omdat die tussentijds door het college van burgemeester en wethouders kan worden aangepast en het daarmee een flexibel beleidsinstrument is. Wanneer een tussentijds gewijzigde Nota parkeernormen als verlengde normstelling dan vervolgens door een rechter alsnog volledig wordt getoetst, waarbij dus de parkeernorm zelf ook onderdeel wordt van de rechterlijke toetsing, doet dat wel afbreuk aan die flexibiliteit. Iedere wijziging kan dan immers over de band van een omgevingsvergunning alsnog volledig worden getoetst met het risico dat deze buiten toepassing moet worden gelaten (in een concreet geval) of onverbindend wordt verklaard (in het algemeen). De Afdeling bestuursrechtspraak is nu aan zet.

UPDATE: De uitspraak

Op 6 september 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak gedaan naar aanleiding van de conclusie van de Advocaat-Generaal (A-G) over de rechterlijke toetsing van open normen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels.

De Afdeling bestuursrechtspraak is het niet eens met het voorstel van de A-G om de toetsing van een open norm in een bestemmingsplan met een dynamische verwijzing naar een beleidsregel, die na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan is gewijzigd, anders in te richten. De Afdeling meent – anders dan de A-G stelt – dat de toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan en de exceptieve toetsing van beleid bij een besluit waarbij toepassing is gegeven aan dat beleid, los van elkaar staan. Daarom vindt de Afdeling de inhoud van de beleidsregel niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe indringend een planregel exceptief moet worden getoetst. Wat betekent dat nu concreet?

Met deze uitspraak zegt de Afdeling dat de rechtmatigheid van een planregel waarin wordt verwezen naar beleidsregels, zoals een Nota parkeernormen, niet afhankelijk is van de inhoud van die beleidsregels. De inhoud van de planregel – bijvoorbeeld: “Er moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid “– moet op zichzelf bezien voorzien in een goede ruimtelijke ordening. Bij die toets kan de inhoud van de Nota parkeernormen dus niet worden betrokken.

De Afdeling plaatst in rechtsoverweging 6.4.5 van de uitspraak daar wel een belangrijke kanttekening bij. De inhoud van een beleidsregel zoals een Nota parkeernormen kan in een procedure tegen bijvoorbeeld een omgevingsvergunning die op die beleidsregel is gebaseerd, wel worden getoetst. Daarbij noemt de Afdeling dat onder meer aan de orde kan komen of de inhoud van de beleidsregel overeenstemt met de planregel waar deze op is gebaseerd. Zonder dat de Afdeling dit concreet maakt, denk ik daarbij aan de situatie dat de vraag wordt opgeworpen of met de in een Nota parkeernormen opgenomen parkeernorm, wel kan worden voorzien in ‘voldoende parkeergelegenheid’ welke eis volgt uit de planregel.

De conclusie van 5 april 2023 en de uitspraak van 6 september 2023 zijn belangrijk voor de praktijk omdat handvatten worden geboden voor het toetsen van beleidsregels.

Voor de gemeentelijke praktijk waarbij voor parkeren wordt verwezen naar Nota parkeernormen, is dus van belang om te realiseren de rechtmatigheid van planregels in een bestemmingsplan niet afhangt van de inhoud van een beleidsregel terwijl tegelijkertijd de beleidsregel zelf wel ook onderwerp kan vormen van rechterlijke toetsing wanneer een besluit is gebaseerd op die beleidsregel. Dat maakt dat bij het opstellen van beleidsregel rekening gehouden moet worden dat deze onderwerp kunnen vormen van een toets door de bestuursrechter. In de beleidsregel zal dan ook duidelijk opgeschreven moeten worden welke delen van de beleidsregel concreet invulling geven aan de norm in het bestemmingsplan. In een volgende bijdrage zal hier nader op in worden gezoomd.