Deelmobiliteit: zware motiveringsplicht bij ruimtelijke inpassing van projecten

Bij binnenstedelijke (her)ontwikkelingen moet gemotiveerd worden dat kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, al dan niet op eigen terrein. Wat moet worden verstaan onder ‘voldoende parkeergelegenheid’ wordt ingekleurd door het gemeentelijke parkeerbeleid. In veel Parkeerbeleidsnota´s of Parkeernormennota´s wordt een reductie toegestaan vanwege de inzet van deelmobiliteit: deelauto´s of Mobility as a Service. In deze bijdrage zal uiteen worden gezet welke eisen de jurisprudentie stelt aan de inzet van deelmobiliteit.

Van de redactie Vexpansie  | Daniëlle Roelands-Fransen, Advocaat-Partner Pels Rijcken

Zoals bekend moeten tot 2030 nog 900.000 woningen worden gebouwd om in de vraag te voorzien. Inzet van overheden is met name op binnenstedelijke (her)ontwikkeling. Gelet op de manier waarop onze steden zijn ontworpen, is het niet langer mogelijk om vast te houden aan de ´oude´ eis van parkeren op eigen terrein. In veel gemeenten is daarom parkeerbeleid vastgesteld dat een aantal reductiefactoren kent ten opzichte van de in het beleid opgenomen parkeernormen. Factoren op basis waarvan het aantal benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein kan worden verminderd en die in parkeerbeleid veelvuldig voorkomen zijn:

• een gewogen parkeereis die van een bepaald aanwezigheidspercentage van bezoekers en bewoners uitgaat;
• een differentiatie van de parkeernorm vanwege de toekomstige doelgroepen die hun intrek in de woongebouwen zullen nemen; en
• deelmobiliteit en het concept Mobility as a Service (hierna: MaaS).

In deze bijdrage zal ik dieper ingaan op laatstgenoemde factor: deelmobiliteit. Deelmobiliteit kan onderdeel uitmaken van MaaS. MaaS is een dienst is waarbij voor een bepaald bedrag per maand gebruik kan worden gemaakt van mobiliteit op maat, zoals deelauto’s, deelbakfietsen, deelscooters, taxidiensten en openbaar vervoer. Hierna wordt steeds gesproken over deelmobiliteit, dat dus ook door een MaaS-concept kan worden ingevuld. Gemeentelijk parkeerbeleid kent steeds vaker de mogelijkheid om het aantal te realiseren parkeerplaatsen terug te brengen indien deelmobiliteit in een ruimtelijke ontwikkeling wordt toegepast. Gemeenten hebben daarin echter geen ongelimiteerde beleidsvrijheid, jurisprudentie laat namelijk zien dat bij het toepassen van deelmobiliteit gemeenten (en daarmee ook ontwikkelaars) gebonden zijn aan enkele spelregels. Dat is ook niet zo vreemd, het inpassen van een ruimtelijke ontwikkeling moet voldoen aan de eis van een goede fysieke leefomgeving. (Artikel 1.7a Omgevingswet (tot 31 december 2023 was het criterium onder de Wro een goede ruimtelijke ordening). Onderdeel van die fysieke leefomgeving is zorgen dat een ontwikkeling geen onaanvaardbare parkeersituatie oplevert.

Reductiepercentage onderbouwen

Veel gemeentelijk beleid verwijst naar informatie of kencijfers van het CROW. Zo heeft het CROW de ‘Factsheet Argumenten voor Autodelen‘ opgesteld waar gemeenten in beleid naar kunnen verwijzen. Dit gold ook voor de gemeente Gouda die op basis van deze factsheet een reductiefactor van 30% had toegepast in het kader van een ruimtelijke ontwikkeling. Uit deze Factsheet van het CROW zou volgen dat autodelers gemiddeld 30% minder auto’s bezitten. Op pagina 3 van deze factsheet staat echter het volgende:

“Autodelers bezitten ruim 30 procent minder auto’s dan voordat ze met autodelen begonnen. Vooral mensen die klassiek zijn gaan autodelen, deden vaak een auto weg. De deelauto komt vooral in de plaats van een tweede of derde auto.”

In een uitspraak over een woningbouwontwikkeling oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat deze reductiefactor door de gemeente Gouda niet goed was gemotiveerd. In het plan zouden woningen met een oppervlakte van tussen de 55 en 85 m² worden gebouwd die met name geschikt zijn voor 1- en 2-persoonshuishoudens, waarvan het gemiddelde autobezit 0,8 per woning is. Dit betekent dat bij 1- en 2-persoonshuishoudens het tweede autobezit laag is ten opzichte van bijvoorbeeld paren met kinderen. Uit de factsheet van het CROW stond echter dat de deelauto vooral in de plaats komt van een tweede of derde auto. Om die reden oordeelde de Afdeling dat de raad de reductie van de parkeereis met 30% vanwege de deelmobiliteit en het concept MaaS niet goed had onderbouwd en de parkeerbehoefte had onderschat. Omdat in dit geval het plan feitelijk in meer parkeerplaatsen voorzag en daarmee feitelijk een korting van 15% was toegepast zag de Afdeling in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van het plan zou leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de parkeersituatie van de bewoners van de omliggende woningen.

Borgen door vergunningvoorschrift of als regel in een omgevingsplan

Uit dezelfde uitspraak (R.o. 29) volgt dat een ruimtelijk besluit zoals een omgevingsplan (per 1 januari 2024 gelden omgevingsplannen als opvolger van bestemmingsplannen) of een omgevingsvergunning, wel regels c.q. voorschriften dient te bevatten die basis kunnen bieden voor handhavend optreden indien de initiatiefnemer c.q. vergunninghouder zich niet aan de eisen rondom deelmobiliteit houdt. Dat biedt rechtszekerheid aan omwonenden. De Afdeling heeft al eerder geoordeeld dat het verbinden van een voorschrift aan een omgevingsvergunning inhoudende dat MaaS gedurende ten minste 10 jaar beschikbaar wordt gesteld voor bewoners en andere gebruikers, controleerbaar en handhaafbaar moet zijn. Voor MaaS heeft de Afdeling daarbij geoordeeld dat het erom gaat dat het concept MaaS als zodanig voor een periode van ten minste 10 jaar structureel zal blijven bestaan. Daarbij acht de Afdeling relevant dat de continuïteit van MaaS niet afhankelijk is van één specifieke provider, er zijn immers meerdere providers. Deze providers dienen bovendien een garantie af te geven dat zij ten minste 10 jaar actief zullen blijven. Voor de praktijk is relevant om te weten dat een periode van 10 jaar voor een deelmobiliteit-concept voldoende wordt geacht om te motiveren dat geen onaanvaardbare hinder voor omwonenden en andere belanghebbenden wordt veroorzaakt.

Hoeveel parkeerplaatsen vervangt één deelauto?

In gemeentelijk beleid is veelal ook opgenomen hoeveel parkeerplaatsen één deelauto vervangt. In een casus van de gemeente Eindhoven gold parkeerbeleid waarin een deelmobiliteitscorrectie was opgenomen, die inhield dat in het centrum het gebruik van één deelauto tien parkeerplaatsen vervangt. De Afdeling achtte onvoldoende gemotiveerd waar deze correctie op was gebaseerd en de gemeente kreeg in een tussenuitspraak de opdracht om dit beter te motiveren. In een aanvullende motivering heeft de gemeente Eindhoven de deelmobiliteitscorrectie vervolgens beter onderbouwd aan de hand van een zestal verschillende onderzoeken en een second opinion. Aanvullend had de gemeente onderbouwd dat het autobezit afneemt en dat één deelauto steeds meer reguliere auto’s en dus autoparkeerplaatsen vervangt naarmate er meer aanbod is van andere vormen van mobiliteit én het aanbod van regulier autoparkeren wordt beperkt. De gemeente kon onderbouwen dat de binnenstad van Eindhoven aan deze voorwaarden voldoet, omdat andere vormen van (deel-)mobiliteit worden aangeboden en het reguliere auto parkeren steeds minder aantrekkelijk wordt gemaakt. Onder die omstandigheden achtte de Afdeling bestuursrechtspraak de deelautocorrectie voldoende onderbouwd.

Uit een recente uitspraak van 13 december 2023 volgt dat gemeenten voor deelauto-aftrek in beleid ook mogen verwijzen naar CROW-publicatie 381 “Toekomstbestendig parkeren“, waaruit volgt dat een deelauto 4 tot 8 privéauto’s zou kunnen vervangen. In de casus die in deze uitspraak voorlag, had de gemeente Tilburg de onderkant van die bandbreedte gehanteerd voor deelauto-aftrek en dus bepaald dat één deelauto, vier parkeerplaatsen vervangt. Die onderbouwing was voldoende.

Flankerend beleid als stok achter de deur voor gedragsverandering

In genoemde uitspraak van 13 december 2023 oordeelt de Afdeling dat geen onaanvaardbare parkeerhinder te verwachten is als gevolg van het gebruik van deelauto´s. Daarbij wordt ook belang gehecht aan de omstandigheid dat betaald parkeren is ingevoerd en dat de toekomstige bewoners van de ontwikkeling niet in aanmerking komen voor een parkeervergunning. Flankerend beleid bij het toepassen van deelmobiliteit wordt van groot belang geacht om de gedragsverandering teweeg te brengen bij het toegang geven van bewoners en gebruikers tot andere vormen van mobiliteit. Dat volgt ook uit een recente uitspraak waarin een bestemmingplan van de gemeente Den Haag onder meer werd vernietigd omdat aan het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan geen onderbouwing ten grondslag lag over een in te voeren parkeerregime en de effecten daarvan op de beschikbaarheid van parkeerplekken in het plangebied. Anders gezegd: zonder flankerend beleid zoals betaald parkeren of een blauwe zone, zullen mensen minder snel geneigd zijn om de auto weg te doen en andere vormen van mobiliteit te gaan gebruiken.

Relevantie voor de praktijk

Deelmobiliteit is geen doel op zich maar draagt wel bij aan een gedragsverandering die nodig is om én woningen te kunnen blijven bouwen én de steden en dorpen in Nederland leefbaar te houden. Deelmobiliteit is echter geen instrument dat zonder meer ingezet kan worden op het moment dat op eigen terrein niet kan worden voorzien in (voldoende) parkeerplaatsen. De effectiviteit van deelmobiliteit moet worden onderbouwd en daarbij is maatwerk per gemeente en per ontwikkeling nodig. Het is zeker geen kwestie van ‘one size fits all’. Onder verwijzing naar talloze publicaties van kennisinstituten en adviesbureaus kan beleid worden vormgegeven waarbij rekenschap wordt gegeven van de lokale omstandigheden zoals woningtypen, doelgroepen en nabijheid van openbaar vervoer. Zonder flankerend beleid zoals betaald parkeren, is deelmobiliteit echter een papieren tijger. Bij het toepassen van deelmobiliteit bij een concreet project, moet ook de omgeving in ogenschouw worden genomen. Uit jurisprudentie volgt dat de bestuursrechter de inzet van deelmobiliteit zeker accepteert indien bovenstaande uitgangspunten – eisen die worden gesteld aan de motivering van een ruimtelijk besluit – in acht worden genomen. Daarmee ligt zeker de weg vrij om deelmobiliteit de komende jaren breder toe te passen!