Parkeernormen: een goede basis voor een toekomstbestendig parkeerareaal?*

Parkeerkencijfers geven vaak aanleiding tot discussies: zijn de uitgangspunten, functieprofielen, locatiekenmerken juist geïnterpreteerd? Wordt voldoende rekening gehouden met actuele ontwikkelingen en trends? De starre systeemwereld van de parkeernormen botst met de leefwereld van de verkeersdeelnemers. Dit pleit voor een andere aanpak.

[Dit artikel verscheen eerder in Vexpansie 2020-1| Tekst Jac-Paul Spaas en Sjoerd Stienstra]

Parkeerkencijfers geven vaak aanleiding tot discussies omdat de starre systeemwereld van de parkeernormen botst met de leefwereld van de verkeersdeelnemers. Dit pleit voor een andere aanpak van parkeerbehoefteberekeningen: meer transparantie over keuzes en belangen, meer maatwerk gebaseerd op onderbouwde analyses, en flexibeler omgaan met parkeernormen en de invulling van bebouwde ruimte om aan de -steeds veranderende- eisen van de leefwereld te kunnen voldoen.

Bouwen aan de toekomst

Om de ontwikkeling van ons land in goede banen te leiden denken we na over hoe de toekomst eruit kan zien. Als het om verkeer of planologie gaat is het een alledaagse praktijk om met getallen te werken die iets zeggen over hoe we het toekomstige verkeers- en parkeersysteem moeten inrichten.

Bij bouwplannen is de praktijk dat de te realiseren parkeercapaciteit wordt bepaald op basis van parkeernormen. Gemeentes stellen deze parkeernormen vast. Ze zijn veelal gebaseerd op de door CROW uitgebrachte parkeerkencijfers. Deze kencijfers zijn gebaseerd op (literatuur-)onderzoek en praktijkervaringen van gemeenten en geven een gemiddeld beeld (en een bandbreedte) van het huidige aantal parkeerplaatsen dat bij een bepaalde functie van een bepaalde omvang en met bepaalde locatiekenmerken benodigd is 1, en zijn daarmee gebaseerd op de ervaringen van de afgelopen decennia.

De parkeerkencijfers geven een bandbreedte voor de waarschijnlijke parkeervraag van een (vaak breed omschreven) functie met globaal omschreven locatiekenmerken, en kunnen daarmee worden gezien als een vorm van benchmark voor parkeerbehoefteberekeningen en parkeernormen. Wanneer daaruit een keuze wordt gemaakt voor een parkeernorm zal dat altijd goed onderbouwd en op de locatie toegesneden moeten zijn. Omdat daarbij ook subjectieve invloeden een rol spelen, zal er altijd kritiek mogelijk zijn.

Parkeernormen zijn nooit onomstotelijke grootheden die -wetenschappelijk onderbouwd- de exacte omvang van de te verwachten parkeervraag, voor nu en in de toekomst, vastleggen. Het zijn dus geen matters of fact, zoals wetenschapsfilosoof Bruno Latour dat beschrijft.2 Ze zijn, gezien de discussie die ze oproepen, eerder matters of concern, waarbij ook belangen van discussianten een rol spelen. De alledaagse beleving van bewoners en verkeersdeelnemers wijkt af van wat de presentatie van die wereld met verkeerscijfers en abstracties suggereert. Dit refereert aan hoe leefwereld en systeemwereld, zoals Habermas dat omschrijft 3, niet op elkaar aansluiten.

Onzekerheden rond parkeernormen

Kort samengevat speelt de discussie over parkeernormen (en andere wetenschappelijke matters of fact) zich af op drie niveaus:

1) de betrouwbaarheid van de meting,

2) de (statistische) relatie tussen de gevonden waarde en (mogelijke) invloedsfactoren en

3) de belangen van participanten.

Bij parkeernormen spelen dan de volgende zaken:

• Aannames over de uitgangssituatie

Gemeenten nemen als basis voor de parkeernormen de parkeerkencijfers van CROW. CROW geeft bijvoorbeeld voor woningtypes van verschillende prijsklassen (bijvoorbeeld goedkoop of duur) en in verschillende delen van een stad (bijvoorbeeld centrum of schil) verschillende parkeercijfers. Dat betekent dus dat we in eerste instantie aannames moeten doen over of bepaalde woningen nu goedkoop zijn of tot het middensegment behoren of ze zich wel of niet in de schil bevinden. Het in kaart brengen van de situatie kan dus al tot discussie leiden. Dit is een eerste punt waarop systeem- en leefwereld uit elkaar lopen.

• Aannames over de toekomstige situatie

De parkeernorm is vaak gebaseerd op aannames over de aanvangssituatie. De impliciete aanname is dat er niets of weinig verandert aan die situatie. De werkelijkheid is echter weerbarstig. Je kunt woningen bouwen voor starters of ouderen, maar niets garandeert dat er een decennium later dezelfde groepen wonen met dezelfde parkeerbehoefte. Starters kunnen tweeverdieners worden en bij gebrek aan vraag van ouderen kunnen ouderenwoningen ook voor anderen beschikbaar komen. In het algemeen zullen het niet de bewoners zijn die dit ter discussie stellen, maar zijn het de gemeenten zelf die kritisch met deze aannamen om moeten gaan.

• De feiten met betrekking tot autobezit en parkeerbehoefte

Dan zullen we ook willen weten wat het toekomstig autobezit is in een nieuwbouwgebied voor de groepen die er (gaan) wonen. Zijn het ouderen, hoe zit het dan met het toekomstig autobezit van die groep? Voor jongeren of starters kunnen we dezelfde vragen stellen. Hier spelen statistische problemen, die te maken hebben met de betrouwbaarheid van trends en extrapolatie naar de toekomst.

• Belangen

Verder spelen er allerlei belangen bij de totstandkoming van parkeerkencijfers en parkeernormen. Dit kunnen praktische problemen zijn die tot keuzes dwingen, zoals de vraag welke door CROW onderscheiden functies het best aansluiten bij de geplande invulling van een plan. Tekenend voor de achterliggende keuzes daarbij is wat CROW zelf schrijft over de kencijfers: “Alle kencijfers in deze publicatie zijn gebaseerd op praktijk- of literatuurgegevens of onderbouwde bewerkingen hiervan. Omdat deze werkwijze uitgaat van het principe van ‘best practice’ is het niet mogelijk om te spreken van statistische betrouwbaarheid.” 1

Verder spelen er belangen van partijen die direct of indirect invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming van parkeernormen. Gemeenten die vanuit ruimtelijke kwaliteit of klimaatdoelstellingen de normen willen aanscherpen of juist hun oor laten hangen naar bewoners om toekomstige klachten te voorkomen. Ontwikkelaars die met hogere dan wel lagere parkeernormen de realisatie- en marktmogelijkheden van appartementen willen verbeteren. Het probleem dat ontstaat is dat er niet meer zorgvuldig een parkeernorm tot stand komt die de (toekomstige) parkeerbehoefte weerspiegelt, maar dat op basis van belangen beslissingen worden genomen.

Discussie rond de hardheid van parkeercijfers

Parkeerkencijfers (gebaseerd op een benchmark) liggen vaak ten grondslag aan de parkeernormen, die een harde juridische status hebben. Normen geven exact aan hoeveel parkeervakken er in nieuwbouwplannen moeten worden gerealiseerd, en zijn daarmee een afspiegeling van de verwachte parkeerbehoefte.

Hoewel parkeerkencijfers in feite alleen zijn ontwikkeld als een hulpmiddel om de orde van grootte te bepalen van het aantal aan te leggen parkeerplaatsen bij ruimtelijke ontwikkeling van een gebied of de realisatie van een voorziening op een bepaalde locatie, wordt in de praktijk aan de kencijfers een grote absolute waarde toegekend. Dit gebeurt zowel bij het vaststellen van parkeernormen als in beroepsprocedures tegen voorgenomen bouwplannen.

Door de status van parkeerkencijfers en de daaruit afgeleide parkeernormen wordt vaak te weinig aandacht besteed aan de grote variatie die er binnen de gehanteerde categorieën van functies bestaat. Deze variaties komen tot uitdrukking in de (vaak aanzienlijke) marges die op parkeerkencijfers van toepassing zijn. Deze spreiding is een gevolg van bijvoorbeeld verschillen in bezoekgedrag van functies, ook als deze binnen een zelfde functiegroep vallen, specifieke lokale omstandigheden, et cetera. Daarom zijn afwijkingen van de parkeerkencijfers, bij het opstellen van ervan afgeleide parkeernormen, zeker mogelijk. Dit kan bijvoorbeeld wanneer de functie niet past binnen de functies die CROW onderscheidt ten behoeve van de parkeerkencijfers, of in het geval van bijzondere omstandigheden. Een gedegen onderbouwing is dan wel gewenst.

Parkeerkencijfers zijn dan ook niet geëigend om de feitelijke parkeerbehoefte van een specifieke voorziening te bepalen. Een berekening van de parkeerbehoefte op basis van het mobiliteitsprofiel van de bezoekers van de functie biedt dan een betere basis 4.

In de praktijk leidt de keuze van parkeernormen dan ook vaak tot discussies. Parkeren wordt door veel bezwaarmakers tegen ruimtelijke plannen als argument gebruikt tegen de plannen (ook al is de achterliggende reden vaak ‘not in my back yard’) met als overwegingen dat de toegepaste parkeernorm niet voor het betreffende plan van toepassing is, dat de parkeernorm niet past bij de geplande functie, dat de parkeerbehoefte wordt onderschat, of juist overschat, dat geen rekening is gehouden met toekomstige ontwikkelingen, enzovoort. Door een of meerdere partijen worden daarbij de parkeernormen geïnterpreteerd als absolute waarheden, een exacte berekening van de parkeerbehoefte. Parkeernormen worden vaak gebruikt alsof het om uit steen gehouwen feiten gaat.

Meer flexibiliteit nodig in het gebruik van parkeernormen

Als parkeernormen worden vastgesteld zonder voldoende oog voor de situatie waarin ze worden toegepast, of op basis van een onjuiste analyse, wordt de spanning tussen de gepercipieerde feiten en de ervaren leefwereld vergroot.

Het belangrijkste bezwaar van starre parkeernormen is echter dat hierin geen toekomstvisie is geïncorporeerd. Parkeernormen leggen de historische/bestaande situatie vast. De toekomstige vraag naar parkeerplaatsen wordt echter in sterke mate bepaald door een scala aan maatschappelijke ontwikkelingen 5. Voor een deel zijn deze ontwikkelingen voorspelbaar (extrapoleerbaar), voor een groot deel echter ook onvoorspelbaar (disruptieve ontwikkelingen, bijvoorbeeld het effect van deelauto’s, de introductie van autonome voertuigen, effect van MaaS, speed-pedelec in het woon-werkverkeer, enzovoort). Deze voorziene en onvoorziene ontwikkelingen hebben invloed op de behoefte aan parkeren in de toekomst. Dat geldt zowel voor het aantal benodigde parkeerplaatsen als mogelijk de plaats waar deze parkeerplaatsen gesitueerd moeten zijn. Dit pleit voor flexibel omgaan met parkeernormen, en een goede onderbouwing.

Wim Kan zei al: “Voorspellen is moeilijk, vooral als het over de toekomst gaat”. Toekomstbeelden zijn altijd met onzekerheden omgeven en kunnen alleen maar worden gebouwd op extrapolaties van (ontwikkelingen in) het heden. Effecten van disruptieve ontwikkelingen kunnen niet meer zijn dan een educated guess.

Dit rechtvaardigt een andere aanpak. Ten eerste is transparantie nodig over keuzes en belangen die een rol spelen. Ten tweede is het zaak, waar mogelijk, meer maatwerk te leveren en een betere onderbouwing te geven van de keuzes. Dit kan niet voorkomen dat er (terechte) vragen blijven bestaan. De toekomst valt immers niet met zekerheid te voorspellen. De mogelijkheid zou moeten worden opengehouden om vaste parkeernormen niet meer dwingend op te leggen. Maar dat lijkt alleen mogelijk als we flexibel met de invulling van de bebouwde ruimte kunnen omgaan.

Literatuur:

1. CROW (2018) Toekomstbestendig parkeren, van parkeerkencijfers naar parkeernormen. CROW-publicatie 381
2. Latour, B. (2004) Why Has Critique Run out of Steam? From Matters of Fact to Matters of Concern. Critical Enquiry 30 (Winter 2004)
3. Burgsteden, Marco van (2019) Ruimte voor het echte verhaal. De zoektocht naar een zinnige parkeernorm. Vexpansie (2019#2)
4. Stienstra, Sjoerd (2013) Rekenen aan de parkeervraag. Vexpansie (2013#4)
5. KpVV (april 2013) Parkeerbeleid op middellange termijn, maatschappelijke trends en de toekomst van parkeren Kennisplatform Verkeer en Vervoer

* Dit artikel is gebaseerd op de paper ‘De kunst van het voorspellen van de toekomst’, dat door de auteurs is gepresenteerd op het Colloquium Vervoerplanologisch Speurwerk, Leuven, november 2019

Jac-Paul Spaas, gemeente Zoeterwoude en Sjoerd Stienstra, Adviesbureau stedelijk verkeer