Bestemmingsplan als kapstok voor parkeerbeleid

Sinds medio 2018 dient een bestemmingsplan te beschikken over een parkeerregeling en is de bouwverordening niet langer van toepassing op dit punt. Het betekent dat een concreet bouwplan dat niet past binnen het bestemmingsplan wordt getoetst aan parkeeronderbouwing. De parkeernormen mogen in de planregels verwijzen naar een afzonderlijke beleidsnota. In de praktijk gaat dit weleens mis.

[Dit artikel verscheen eerder in Vexpansie 2022-1. | Tekst: mr. Waldemar van Slagmaat, advocaat]

Een bestemmingsplan moet beschikken over een planregeling die borgt dat wordt voorzien in ‘voldoende parkeergelegenheid’. Dat kan door parkeernormen rechtstreeks in de planvoorschriften op te nemen of door in de planregels te verwijzen naar bijvoorbeeld de Nota Parkeernormen. Die laatste mogelijkheid is geboden in artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), in werking getreden per november 2014.

De gemeenteraad van Utrecht had in het bestemmingsplan niet vastgelegd hoe het begrip ‘voldoende parkeergelegenheid’ moet worden uitgelegd. Nagelaten was namelijk vast te leggen dat bij de invulling van dat begrip aan het gemeentelijk beleid – de Nota Parkeernormen Fiets en Auto – moet worden getoetst. Ook was verzuimd om aan te geven op welke bevoegdheid de uitoefening van deze planregel betrekking had. De Raad van State oordeelde dat de planregel onvoldoende waarborgen bood om als toetsingsnorm bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning te hanteren. Er was geen immers geen verwijzing naar beleid dat in de concrete normen voorziet. Daarnaast moet zijn vastgelegd wat onder ‘voldoende’ wordt verstaan1.

(Dynamische) verwijzing in de planregels
De Raad van State stemt in met een verwijzing naar een beleidskader dat tussentijds kan worden aangepast. Parkeernormen zijn namelijk periodiek aan wijzigingen onderhevig. Daardoor kan een concreet bouwplan altijd aan de meest recente inzichten rondom parkeernormen worden getoetst.
Wel acht de Raad van State het van belang dat het bestemmingsplan helder in de planregels duidelijk maakt dat er een dynamische verwijzing wordt beoogd, en indien de  beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening wordt gehouden met de wijziging.

Door het hanteren van een (dynamische) verwijzing in de planregels, wordt het parkeerbeleid met de parkeernormen geen onderdeel van het bestemmingsplan. Om dit te bereiken, is het van belang om het beleid niet als bijlage in het bestemmingsplan te voegen. Anders wordt het beleid alsnog onderdeel van het verbindende deel van het bestemmingsplan waarmee het in feite tot een algemeen verbindend voorschrift is verworden. Daardoor is het niet mogelijk om deze door het college te laten wijzigen. Beleid moet zijn losgekoppeld en goed raadpleegbaar zijn via de gemeentelijke website.

Parkeren op eigen terrein
In de praktijk is het niet altijd mogelijk om hieraan te kunnen voldoen en bestaat er vaak een afwijkingsmogelijkheid voor B&W om onder voorwaarden bij het verlenen van een omgevingsvergunning af te wijken van de algemene regel.
De voorwaarden om af te wijken moeten rechtszeker zijn. Termen als ‘onevenredige afbreuk’ of ‘zwaarwegend’ in de planvoorschriften zijn dat niet. Het is van belang om alle criteria waaronder mag worden afgeweken, langs te lopen om te zien of afwijking in het specifieke geval gerechtvaardigd is2.
De criteria om van de algemene regel af te wijken mogen, net zoals geldt voor de parkeernormen, in de beleidsregel worden opgenomen onder de voorwaarde dat in de planregel van het bestemmingsplan wel staat dat moet worden voldaan aan de criteria zoals opgenomen in de beleidsregel.

Toetsingskader bij aanvraag omgevingsvergunning
Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning, dient alleen de ‘eigen’ parkeerbehoefte inzichtelijk te worden gemaakt. Er hoeft geen rekening te worden gehouden met de parkeerbehoefte van andere ontwikkelingen. Daarbij geldt uiteraard wel dat als de parkeerbehoefte niet (volledig) op eigen terrein wordt opgelost waardoor de beschikbare restcapaciteit in de openbare ruimte nodig is, deze wel daadwerkelijk beschikbaar moet zijn.

Een historisch parkeertekort bij een concreet initiatief hoeft volgens de Raad van State niet gecompenseerd te worden mits de concrete ontwikkeling niet leidt tot een verergering van het bestaande tekort3. Er zijn twee uitspraken waarin een bestaand tekort wél moest worden betrokken bij het bepalen van de parkeerbehoefte van een bouwplan4. Beide uitspraken vormen een uitzondering op de regel.

Parkeernorm 0
De grootschalige bouwtaak en de wens om die met name binnenstedelijk te realiseren leidt onder meer in Utrecht tot gemeentelijk beleid om nieuwbouw langs het Merwedekanaal deels met parkeernorm =0 uit te voeren. De nabijheid van NS-station, goed OV, deelauto’s etc. moet ertoe leiden dat er geen behoefte aan (of mogelijkheid voor?) een eigen auto is.
Deze ontwikkelingen, deels opgelegd en deels gefaciliteerd door de gemeente gaan gepaard met beleid waarin wordt vastgelegd dat er nauwelijks parkeergelegenheid zal zijn en er geen recht bestaat voor bewoners op een parkeervergunning. De nieuwe Omgevingswet, die per 1 juli 2022 waarschijnlijk van kracht wordt, kan deze ontwikkelingen vanuit een integraal beleidskader ondersteunen. Het betekent wel een trendbreuk waarbij in de toekomst wellicht ieder initiatief om maatwerk vraagt en parkeren afhankelijk wordt en een onderdeel uitmaakt van een mobiliteitsoplossing. Het zal er al met al niet makkelijker op worden.

1 ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837
2 ECLI:NL:RVS:2018:656.
3 ECLI:NL:RVS:2018:384
4 ECLI:NL:RVS:2013:1426, ECLI:NL:RVS:2005:AU3808

> Tekst: mr. Waldemar van Slagmaat